與市場預期有所不同，盡管受樓市調控影響，去年地方政府土地出讓收入依然有所上漲，收入規模創歷史新高，但增速較低。

1月28日，財政部公開2021年財政收支情況。其中地方政府性基金收入中，國有土地使用權出讓收入（即土地出讓收入）87051億元，同比增長3.5%。

土地出讓收入是地方政府收入重要來源，因此也有土地財政一稱。地方財政收入主要來自一般公共預算收入和政府性基金收入，后者主要以土地出讓收入為主。業內一般用土地出讓收入與一般公共預算收入之比，來反映土地財政依賴度，百分比越高，依賴度越大。去年土地出讓收入大約相當于地方一般公共預算本級收入（約11.11萬億元）的78%，這也顯示出地方財政收入對土地出讓收入較為依賴。

自1998年中國住房市場化改革啟動后，地方政府開始更加注重通過賣地獲取財政收入，以推動城市建設和地方經濟社會發展。土地財政收入總體呈現較快增長態勢，1998年地方土地出讓收入為507億元，去年增至87051億元，創歷史新高。

去年受嚴格的樓市調控和房企資金緊張購地意愿下降等因素影響，土地成交價款明顯下降，但為何政府土地出讓收入還有所增長，創歷史新高？

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，土地成交價款與土地出讓入庫收入有區別，后者有時滯。全年土地出讓收入創新高主要是上半年貢獻較大，由于從成交到入庫總體有約半年的時滯，而上半年入庫的收入主要是2020年下半年的土地出讓，當時的土地出讓景氣度高。2021年上半年房地產市場景氣度較高，推動政府性基金收入兩年平均增速超2019年同期水平。

由于土地出讓收入絕對值高，在高基數上稍微增長，收入規模會創歷史新高。因此關鍵在于土地出讓收入增速表現。2020年受疫情沖擊，一般公共預算收入下滑，地方政府更加依賴土地出讓收入，因此當年土地出讓收入增速高達15.9%，而2021年受經濟穩步復蘇等影響，地方一般公共預算收入恢復性增長，土地出讓收入依賴略有下降，收入增速放緩至3.5%。

羅志恒表示，從節奏看，去年土地創收入增長全年呈現前高后低態勢，主要源于政策加強預期引導、堅持“房住不炒”，三季度以來土地市場有所降溫，土地出讓收入第三季度和第四季度分別同比下降9.6%和3.9%。伴隨2021年下半年房地產持續調控、重點城市供地節奏后移、供地規則調整等供需兩端降溫影響，政府性基金收入增速整體有所下行。

從全年來看，2021年土地出讓收入同比增長3.5%，兩年平均增速為9.5%，低于2019年（11.4%）、2018年（25%）和2017年（40.7%）。

中國政法大學施正文教授告訴第一財經，去年土地出讓收入增速明顯低于一般公共預算收入增速，反映了去年樓市調控力度大，房地產開發商購地熱情下降，土地市場成交低迷。

盡管整體上去年土地出讓收入有所增長，但具體到31個省份差異較大，一些省份土地收入明顯下滑。比如，根據各地財政部門數據，云南去年土地出讓收入同比下降35%；內蒙古去年政府性基金收入（以土地收入為主）同比下降23.1%；河南政府性基金預算收入同比下降9.7%，其中一大關鍵原因是土地出讓收入下降較多；受房地產市場調整影響，廣東土地出讓收入也比上一年有所減少。

此前，多位基層財政人士告訴第一財經，土地收入大幅下滑，對當地財政沖擊較大，財政收支平衡難度加大。

另外，少數地方由于土地收入大幅下滑，使得專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%紅線，使得地方面臨財政重整，增收減支，以防范化解財政風險。

明年土地收入形勢依然不容樂觀。

羅志恒表示，盡管監管部門對房地產融資表態有所緩和，但當前土地市場量價齊跌的根本原因在于需求端的萎縮，在房地產金融收緊、監管趨嚴的時代變局下，房企（尤其是民營房企）的購地能力和購地意愿在趨勢性下降、短期內難以反轉，疊加年初高基數因素，預計土地出讓收入在一季度仍將趨勢性下行，全年增速前低后穩。

他預計，今年受房地產市場降溫影響，土地出讓收入將大幅下行，同比增速或在-5%左右，節奏前低后穩。

這從一些地方預算報告中也可以看出。比如，去年土地收入形勢不錯的北京，在今年預算報告中稱，2022年全市政府性基金預算收入預期2198.2億元，同比下降18.8%，主要是根據土地上市計劃，綜合考慮上市地塊區域分布等因素，土地收入預期低于上年。

盡管土地出讓收入規模大，但土地出讓成本也不小。地方獲取的土地出讓收入相當大一部分花在拆遷補償等方面，可調配一般公共預算收入規模并不大。

粵開證券研究院數據顯示，土地出讓收入中約52%用于征地和拆遷補償，約23%用于土地整理支出，約11%用于城市建設支出，約1%用于農村基礎設施建設，實際可完全可支配的財力占比不大。

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