中國明年經濟穩字當頭，積極財政政策擔當重任，而其中關鍵手段之一是保證支出強度和進度，這又離不開地方政府舉債投資。

12月16日，在國務院政策例行吹風會上，財政部副部長許宏才等介紹加強和完善地方政府債務管理有關情況，闡明了明年地方發債穩投資思路及主要工作，釋放債務管理決不放松、堅決不留風險后患的重磅信號。

比如，許宏才介紹，明年1.46萬億元新增專項債務限額已經下達至地方，并在明年一季度使用，將為穩定宏觀經濟大盤提供有力支撐。

多位財稅專家告訴第一財經，應對明年經濟下行壓力，需要保持一定政府投資力度，適度超前開展基礎設施投資。因此在債務可控背景下，依然要發揮地方債穩投資作用，并且通過提前下達債務額度、精準投向、穿透式監管等，來加快支出進度，提高債券資金使用效率，并帶動社會資金，從而穩投資穩經濟。與此同時強化隱性債務監管，注重風險防范，不為未來發展留后患。

1.46萬億專項債提前下達穩投資

面對需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力，明年中國經濟下行壓力較大。而對沖經濟下行，一個常用手段是加大政府投資。在財政收支矛盾較大背景下，地方政府對基礎設施建設投資更加依賴于發行地方政府債券籌資，尤其是地方政府專項債券（下稱“專項債”），它已經成為政府拉動投資最直接、最有效的政策工具之一。

近些年專項債規模快速攀升，從2015年的1000億元攀升至今年的36500億元。專項債已經成為當前政府穩投資的重要政策工具。財政部數據顯示，截至今年12月15日，新增專項債發行3.42萬億元，占已下達額度的97%，全年發行工作基本完成，其中約一半資金投向交通基礎設施、市政和產業園區基礎設施領域。

許宏才在上述會上表示，專項債對帶動擴大有效投資、保持經濟平穩運行發揮了重要作用。考慮到明年一季度穩增長的壓力較大，近期財政部已經提前下達了1.46萬億元新增專項債額度，要求各地明年一季度早發行、早使用。更好發揮專項債在穩投資、穩增長中的積極作用。

為了盡早發揮債券資金穩投資、擴內需、補短板效應，全國人大此前授權國務院可以在60%債務限額內提前下達地方政府債券。此前三年提前下達專項債占當年額度比重大概在34%至49%之間，據此粗略估算，明年專項債額度或在3萬億元至4萬多億元之間。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，預計明年專項債額度還會保持較高水平，可能會比今年3.65萬億元規模略微低一點。目前提前下達的1.46萬億元專項債額度，在一定程度上體現了明年經濟政策穩字當頭的要求，既保持政策的連續性，也顧及適當控制專項債風險的需要。

中央經濟工作會議強調明年積極財政政策提升效能，更加注重精準、可持續。為落實這一會議精神，專項債分配、投向、監管上面都有新動作。

許宏才介紹，這次提前下達在額度分配上沒有搞“一刀切”，而是充分考慮了各地項目資金的需求和施工條件，項目資金需求多、施工條件好的地方多分，反之則適當少分。

比如，1.46萬億元提前下達的額度與市縣明年一季度可實施項目的情況相匹配，要與審核確認的項目相對應，具備實施條件項目多的地方適當多分。而且額度要向中央和省級重點項目多的省市傾斜，堅決不“撒胡椒面”。額度要重點向債務風險較低的地區傾斜。

優化專項債監管

此前專項債發行緩慢的原因之一是地方項目儲備不足或儲備工作不到位，這也是困擾財政部的一大問題。

為了解決這一問題，今年財政部會同國家發改委要求地方政府建立跨部門的協調機制，做好專項債儲備項目前期開工準備工作。而且明年項目儲備工作提前至今年9月，讓地方有更充足時間儲備項目。同時兩部門強化項目審核把關，確保資金投向、項目收益等符合要求，提高項目質量。

16日在例行發布會上，國家發改委新聞發言人孟瑋表示，為推動明年專項債早發行、早使用，發改委會指導督促各地方在近幾個月工作的基礎上，抓緊完成擬發行專項債項目的前期工作，推動專項債盡快發行。同時，將加強對擬發行項目前期工作成熟度的審核把關，確保專項債發行后能夠盡快投入使用。

中國社會科學院大學教授吉富星告訴第一財經，為更好應對當前經濟形勢，今年專項債發行強化了早準備、提前下達、優化分配等工作，預計能更好地發揮專項債拉動有效投資和穩增長作用。

明年財政部還將繼續強化專項債監管。比如許宏才介紹，明年起財政部準備對專項債項目實行穿透式監測，及時掌握資金使用、項目建設進度、運營管理等情況，發現問題及時糾正，做到防患于未然。

今年專項債發行前慢后快，第四季度專項債發債規模超過1萬億元，不少市場人士預計這部分資金中不少將在明年初發揮穩投資效應。

“1.46萬億專項債提前下達也能更好地與今年四季度的債券發行形成銜接，形成今明兩年項目統籌安排、形成合理有序的發行節奏，持續拉動有效投資，穩定宏觀經濟和各方預期。”吉富星說。

在龐大的固定資產投資中，政府資金規模占比小，財政資金關鍵在于發揮“四兩撥千斤”作用，帶動民間資本。

財政部預算司負責人兼政府債務研究和評估中心主任宋其超在會上介紹，為了發揮專項債對投資拉動作用，除了盡快形成工作量拉動投資外，還支持符合條件的專項債項目進行市場化配套融資，并將專項債用作項目資本金撬動投資。今年以來，各地有超過1700億元專項債資金用作項目資本金，有力發揮了政府投資的撬動作用。

“目前投資主體其實已經是企業，因此要綜合運用各種財政政策，比如通過政府和社會資本合作（PPP）模式、政府性基金等，來拉動民間投資，確保經濟穩定在合理區間。”溫來成說。

今年前11個月基建投資增速（0.5%）低迷，不少機構預計在明年專項債提前發行等因素帶動下，明年基建投資增速會好于今年。

隱性債務風險防范不放松

在積極發揮專項債穩投資作用的同時，地方債務風險也受到外界關注。目前中國地方政府顯性債務風險可控。

許宏才介紹，2020年末地方政府債務率（債務余額/綜合財力）是93.6%，國際上通行的標準在100%到120%之間。總體來看，我國地方政府的債務率不高。防范化解地方政府債務風險取得積極成效，債務相關指標的水平總體不高，但是局部地區的風險不容忽視，還存在隱性債務問題，我們也在積極采取措施防范和化解。

中央財經大學公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經，從債務率、負債率等指標來看，中國舉債理論上有空間。在當前經濟形勢下，也應該利用好政府債務穩經濟這一政策工具。但是地方政府穩增長的一大前提是不能再增加隱性債務。控制隱性債務增長并化解存量隱性債務，仍是當前防風險一大重點工作，而且很有挑戰。

2018年以來，中央要求各地防范化解隱性債務，堅決遏制隱性債務增長，并要求地方制定具體方案穩妥化解存量隱性債務。不久前中央經濟工作會議再次要求，明年堅決遏制新增地方政府隱性債務。多位專家對第一財經分析，明年穩增長同時也注重防風險，尤其是隱性債務風險防范工作不放松。

近些年財政部也采取了不少舉措來防范化解隱性債務風險。在遏制隱性債務增量方面，財政部嚴堵違法違規舉債融資的“后門”，強化地方國有企事業單位債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。

目前不少隱性債務均是通過地方政府融資平臺公司產生的。許宏才介紹，財政部規范融資平臺公司融資管理，嚴禁新設融資平臺公司。分類推進融資平臺公司市場化轉型，妥善處理融資平臺公司債務和資產，剝離融資平臺公司政府融資職能，并防止地方國有企業和事業單位“平臺化”。

“目前，全口徑債務監測、部門間協同監管進一步增強，形成了高效監管合力和問責機制，有效遏制了新增隱性債務。同時，融資平臺作為隱性債務的主要載體，也在強化剝離政府融資職能、逐步推動市場化轉型和有序化解存量債務。”吉富星說。

吉富星認為，要注重加強穿透監管和規范融資，防范社會資本、國有企業和事業單位等異化為新的融資平臺進行違規舉債。

在存量隱性債務風險防范上，許宏才表示，財政部堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。

在回答記者關于將部分地方債轉化為國債以降低風險問題時，許宏才表示，這個問題要審慎研究，不是一個簡單的事。有些國家做過這樣的事情，效果并不好，我們目前沒有這樣的安排，就是要把地方政府債務風險堅決防范好、化解掉。

目前地方存量隱性債務化解工作穩步推進。吉富星認為，要積極采取各種手段和工具，推動各地穩妥化解隱性債務存量，既要防范道德風險，又要防范系統性風險。

許宏才表示，防范化解隱性債務風險，終極目標是實現全國范圍全面消除隱性債務，并建立長效監管制度框架，清除隱性債務形成的土壤環境，堅決不留后患。經國務院批準，上海市、廣東省等經濟體量大、財政實力強的地區，已率先開展全域無隱性債務試點工作，實現隱性債務清零，為全國其他地區全面化解隱性債務提供了有益探索。

許宏才表示，近年來隱性債務風險穩步緩釋，風險總體可控。并且在隱性債務的風險防范、遏制增量、化解存量方面，取得了積極成效。

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